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Altar Mayor - Nº 84 (20)
Sábado, 01 marzo a las 17:22:13

Altar Mayor

REVISTA DE LA HERMANDAD DEL VALLE DE LOS CAÍDOS
Nº 84 – enero-febrero de 2003

LA ClUDADANÍA EUROPEA
Por Antonio Chozas Bermúdez - Inspector de Trabajo. Ex-Secretario General del Ministerio de Trabajo

1. Libre circulación y ciudadanía europea: de Roma a Maastrich

Los estudios sobre la ciudadanía europea señalan, casi sin excepción, que su primer antecedente directo, con la potencia de un fermento generador, se encuentra en los artículos 48 a 51 del Tratado de Roma, fundacional de la Comunidad Económica Europea. Estos artículos establecen las normas reguladoras del régimen de libre circulación de los trabajadores que tengan la condición de ciudadanos de los Estados miembros de la CEE.

Una vez cumplido el período transitorio fijado en el citado artículo 48, los sucesivos Reglamentos y Directivas sobre la materia han ido consolidando como derecho fundamental la libre circulación, establecimiento y residencia de los trabajadores y de sus familias, así como la igualdad de trato y la configuración progresiva de un mercado común del empleo. No obstante, a pesar de los evidentes progresos alcanzados en todos estos campos, los ciudadanos comunitarios siguen encontrando importantes obstáculos susceptibles de trabar su libertad de circulación. Y es que todavía subsisten grandes limitaciones.

La primera de ellas la constituye el orden público. En efecto, los Estados miembros, como excepción al principio de libre circulación, pueden oponerse a la presencia en su territorio de los ciudadanos de otros Estados miembros que representen una amenaza para el orden público. La misma regla se aplica en caso de amenaza para la salud pública.

La segunda limitación concierne al empleo. Por una parte, la Administración pública, en cuanto implica una participación en el ejercicio de la autoridad, puede quedar reservada a los nacionales. Por otra parte, la Europa de la formación profesional está lejos aún de su consecución; las calificaciones y titulaciones exigidas en un Estado miembro no son objeto todavía de un reconocimiento general en los demás Estados miembros.

Por último, debe señalarse una tercera limitación a la libre circulación generalizada, que no afecta exclusivamente al empleo. Actualmente, el ejercicio de una actividad no frena el derecho de circular libremente, pero hay otra limitación que ha venido a condicionarlo. Así, tendrá únicamente el derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro distinto del suyo aquél que tenga una actividad o el que, no teniéndola, disponga de recursos suficientes que impidan que se convierta en una carga para la asistencia social del Estado de acogida. En otros términos, los pobres quedan excluidos de la libertad de circulación.

Así las cosas, el Tratado de Maastrich (7 de abril de 1992) proclama en su articulo 8: «Se instituye una ciudadanía europea. Es ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de uno de los Estados miembros».

Esta ciudadanía de la Unión que introduce el Tratado de Maastrich es, sin duda, una noción de futuro. Pero, hoy en día, cubre esencialmente la libertad de circulación en el territorio de la Unión. El atributo principal de la ciudadanía está efectivamente constituido por «el derecho de circular y residir en el territorio de los Estados miembros». Además, es necesario añadir, conforme al texto del artículo 8A del Tratado, que este derecho existe «sin perjuicio de las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado». Es decir, por el momento, no hace desaparecer las limitaciones existentes a la libertad de circulación y residencia de los ciudadanos comunitarios. Entre los otros elementos que conforman la ciudadanía europea, tal como ha sido definida por el Tratado de Maastrich, algunos de ellos aparecen como simples adiciones que amplían directamente el derecho de circular y residir en cualquier punto del territorio de la Comunidad. Este es el caso, sobre todo, del derecho de voto en las elecciones municipales y comunitarias (articulo 8B). Incluso, se puede afirmar, un poco artificiosamente, otro tanto de la protección diplomática a la que todo ciudadano de la Unión puede recurrir en el territorio de un país no comunitario, solicitándola de las autoridades diplomáticas y consulares de un Estado miembro distinto del suyo. Se trata de una suerte de proyección internacional del derecho de circulación interna de la Unión (artículo 8C).
 

2. De Maastrich a Amsterdam.

Como hemos visto, la aparición de la noción de ciudadanía europea en el Tratado de Maastrich, en gran medida por iniciativa española, expresa el camino que ya se había recorrido desde el Tratado de Roma. La Comunidad no se limitaba ya a ser económica y esa afirmación de una ciudadanía europea al lado de las tradicionales ciudadanías de sus Estados miembros, tenía la clara intención de ser un importante paso hacia la unión política.

En esta misma línea de avance hacia el futuro se inscriben las modificaciones sistemáticas introducidas por el Tratado de Amsterdam (2 de octubre de 1997), que reiteran y refuerzan la referencia a la ciudadanía europea. As¡, en primer lugar, su artículo 2, que define los objetivos de la Unión, incluye el de «reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante la creación de una ciudadanía de la Unión».

Después, en la Segunda Parte del mismo Tratado, titulada Ciudadanía de la Unión, se regulan los derechos que la constituyen (artículos 17 a 22). Son los siguientes:

· «Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional. Los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado» (artículo 17).

· «Toco ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación» (artículo 18, párrafo 12).

· Derecho de todo ciudadano a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en que resida, aunque no sea el de su nacionalidad (artículo 19).

· Derecho a la protección diplomática y consular por parte de los agentes de cualquier Estado miembro ante terceros países en los que el Estado del que el ciudadano europeo es nacional carezca de representación (artículo 20).

· Derecho de petición ante el Parlamento Europeo y el de presentar quejas al Defensor del Pueblo de la Unión (artículo 21).

· Derecho de dirigirse a las Instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y a recibir una respuesta en esa misma lengua (artículo 21).
 

3. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Esta Carta, tras un largo, polémico y accidentado proceso de elaboración, fue aprobada como declaración solemne, es decir, carente de fuerza normativa, en el Consejo Europeo de Niza (octubre de 2000). Como he escrito en otro lugar, «algo decepcionante y difícil de comprender ya que, en definitiva, el texto de la Carta es sólo una consolidación de derechos existentes en el ámbito de la Unión Europea y no existe razón alguna para no concederla rango jurídico o incluirla en el Tratado. A pesar de todo, esta Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea constituye un paso importante hacia el futuro en el proceso definidor, acaso lento, pero imparable, de su propio espacio constitucional, jurídico y político. Pues como ha dicho el Parlamento Europeo, "en los albores del siglo XXI y en vísperas de la gran ampliación, la consolidación de la ciudadanía europea permitirá a la Unión progresas con mayor serenidad hacia su unidad"».

El Capítulo V de la Carta (artículos 39 a 46) está dedicado a la ciudadanía europea. Su regulación coincide con la del Tratado de la Unión Europea, que se acaba de exponer, en todo, salvo en tres extremos.

En primer lugar, el derecho a una buena administración (articulo 41). Este artículo comprende un haz de derechos que, como ha señalado el profesor Díez Picazo, o estaban ya consagrados por los Tratados constitutivos o tenían un origen meramente jurisprudencial. De todos modos, como subraya el mismo profesos, «su proclamación formal en un texto con vocación constitucional supondrá, siempre que la Carta llegue a ser formalmente puesta en vigor, una elevación de su rango normativo».

Este derecho a una buena administración comprende:

1. El derecho de toda persona a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.

2. Tal derecho incluye en particular:

a. el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente;

b. el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial;

c. la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones.

3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.

En segundo lugar, el derecho de acceso a los documentos (artículo 42), según el cual todo ciudadano de la Unión o toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

Y en tercer lugar, mientras que el artículo 17 del Tratado de la UE define quiénes son ciudadanos europeos, la Carta guarda silencio a este respecto.

La consecuencia de esta sustancial coincidencia entre el Tratado y la Carta es que, por más que aquélla sea hoy por hoy un texto sin valor jurídico ni fuerza obligatoria, los derechos inherentes a la ciudadanía europea tienen ya plena existencia jurídica. A diferencia del resto de los derechos proclamados por la Carta, no tienen un puro valor simbólico. Es claro que, al estar recogida en el Tratado de la UE, la ciudadanía europea no sólo tiene fuerza normativa sino que, además, es derecho comunitario a todos los efectos (eficacia directa, supremacía, jurisdicción del Tribunal de Justicia, etc.). No es «un instituto que, como ocurre con gran parte de la política exterior o de la cooperación en materia penal, esté encuadrado en los pilares no comunitarios -es decir, meramente intergubernamentales- de la Unión Europea».

Así, pues, a la altura de nuestro tiempo en el que, por fin, se han iniciado las faenas de textura de la Constitución Europea, bien puede afirmarse con toda legitimidad que en la noción de ciudadanía europea y en su dinámica se encontrarán las claves fundamentales de lo que, en un futuro no lejano, llegará a ser la Unión Política Europea.


 
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